Правила правокачания. О ТОСах.

В России крепнет новая форма объединения граждан. Они не ведут людей на оппозиционные митинги и не пикетируют судов. В их поле зрения — собственная среда обитания и местные проблемы.

Кирилл Самодуров.

На бумаге местное самоуправление появилось в России с принятием Конституции 1993 года и ратификацией Европейской хартии о местном самоуправлении. Но реальное функционирование самой нижней ступени власти связано с принятым Госдумой в 2003 году федеральным законом N131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Закон определяет статус мэров, районных администраций и городских советов и закрепляет за гражданами право создавать территориальное общественное самоуправление (ТОС) — экзотическую для России форму демократии.

Гражданам дано право создавать свои органы власти в пределах территории проживания. Чаще всего это отдаленные части города, улицы, дворы и кварталы. Полномочия таких органов невелики. ТОС вправе выступать от имени своего населения, вести хозяйственную деятельность по благоустройству территории и решению бытовых проблем жителей, выступать с инициативой по локальным вопросам перед местным депутатским корпусом. Но и этих полномочий хватило, чтобы ТОСы стали источником головной боли для чиновников на местах.

Поселок Павшино, на основе которого в 1930-е годы возник город Красногорск, сегодня напоминает садовое товарищество. Узкие темные улочки разбивают частные дома на ровные кварталы, указатели улиц есть далеко не на каждом доме. Развесистые яблони закрывают горизонт, над ними чернеют недостроенные многоэтажные дома — главный объект, с которым борется ТОС «Павшино».

ТОС отмечает уже 10-летний юбилей. В 2002 году жители поселка устали от бездорожья вокруг своих домов и попытались добиться от властей укладки нового покрытия. «Сначала мы получали отписки, потом оказалось, что юридически улицы нашего поселка просто не существуют: ни одна организация не нашла их на своем балансе»,— рассказывает председатель ТОС «Павшино» Николай Зуев. Чтобы дорога появилась, в администрации города предложили создать ТОС и уже от его лица подать заявки на ремонт. Активисты собрали жителей и без всякого противодействия чиновников учредили ТОС.

Гармония в отношениях власти и народа длилась недолго. «В 2004 году мы боролись уже не за качество дороги, а за наши дома. Мэрия Красногорска утвердила инвестиционный контракт, по которому на наших землях хотели построить многоэтажки. Застройщик под предлогом «все решено» пытался выкупить у нас участки, но жители отказались, и через ТОС мы добились признания договора незаконным»,— рассказывает Зуев. В списке успехов местного самоуправления — подъем инфраструктуры поселка и перенос рассмотрения проекта генплана, не понравившегося местным жителям.

ТОС заполняет вакуум власти, считают жители. Самостоятельного муниципального органа у поселка нет, а городские власти, по мнению Зуева, не учитывают их интересы: «Мы, жители Красногорского района, лишены права избирать, у нас в стране нет выбора. Власть нас не слышит. Но мы не колхоз, и вся сила нашего ТОСа направлена на принуждение власти считаться с мнением жителей».

Укрепившись в своем поселке, ТОС «Павшино» следит и за прилегающими территориями. «Теперь мы боремся со строительством на соседнем пустыре. На публичные слушания вынесли проект детского сада, а теперь мы видим дом в 20 этажей, и строительство продолжается. Для нас это крайне негативный проект. Это осознанное увеличение плотности населения, скоро мы начнем друг другу на пятки наступать. Для новых домов нет ни школ, ни детских садов, тысячи новых автомобилей увеличат пробки»,— объясняет председатель ТОСа, почему они занимаются и проблемами других частей Красногорска.

Самоуправление Павшино существует на добровольные пожертвования. У ТОСа пока даже нет юридического лица и счета в банке. Вся работа проходит в небольшой комнатке ангара у местного предпринимателя, который дал крышу ТОСу бесплатно. Но правление решило, что за десять лет жители поселка оценили преимущества жизни с ТОСом, и теперь местные активисты готовятся зарегистрировать ТОС в Минюсте и требовать права контролировать все расходы администрации города на поселок. «Будем проверять все. Вплоть до того, сколько самосвалов снега вывезли и сколько на это денег списали»,— обещает Зуев.

Создаваемые снизу ТОСы почти повсеместно — лишь инструмент для отстаивания интересов жителей перед лицом власти. Устраивать сходы, писать заявления на официальных бланках, привлекать СМИ — главные инструменты активистов ТОСов, с помощью которых они пытаются заставить чиновников считаться с мнением жителей.

Один из последних примеров — борьба сочинского ТОС «Кудепста» с олимпийским строительством ТЭС на территории курорта. Жители этого микрорайона Сочи ограничиваются митингами: они не пускают технику на стройплощадку и проводят ночные дежурства. Большую огласку этот конфликт получил после внезапной смерти главы ТОС «Кудепста» Анатолия Махновского. Выборы нового главы ТОС вызвали виток противоборства с местной администрацией. Как сообщал «Кавказский узел», администрация Сочи собирается оспорить избрание на этот пост коммуниста Игоря Васильева.

Формально ТОСы могли бы отойти от протестной модели работы с властями и стать реальным самоуправлением, низовым звеном власти. Законодательство позволяет ТОСам брать полномочия городских и сельских администраций, а также бюджетные средства. Но добровольно властью никто делиться не хочет. «У нас условно-успокоительная демократия. Выборные лица входят к людям, только чтобы их не вынесли из кабинета»,— рассказывает юрист Александр Юдин, который изучал опыт подмосковного тосостроительства.

Многие ТОСы создаются не снизу, а самими региональными властями. Прежде всего чиновники «занимают поляну», учреждая лояльный себе ТОС, на территории которого уже не возникнет альтернативная структура. В небольших городах власти таким способом пытаются оптимизировать систему управления и создают свои отделения на местах с реальными полномочиями и финансированием. Правда, о подлинном самоуправлении в таких случаях говорить не приходится.

«Город Кубинка весь разделен на ТОСы. Сложностей с регистрацией у них не было. На мои вопросы об отношении с властями функционеры этих организаций предпочитают молчать»,— рассказывает Юдин.

Еще сложнее ситуация с территориальным самоуправлением в столицах. Законом введен принцип единства городского хозяйства, по которому власти Москвы и Санкт-Петербурга получили право сами определять, какое самоуправление могут иметь жители, чтобы не нарушить «единства». В итоге местное самоуправление в двух крупнейших мегаполисах страны заметно слабее, чем в остальной России.

Петр Милосердов, координатор Совета муниципальных депутатов Москвы, считает, что в столице у ТОСов при текущем правовом статусе перспектив нет. «До 2006 года в Москве действовал хороший закон о территориальном самоуправлении. ТОСы имели право контролировать торговлю на своей территории, работу коммунальных служб. После его отмены возможности ТОСов сильно уменьшились. Даже регистрируется ТОС не как орган местного самоуправления в Минюсте, а как обычная компания — в 46-й налоговой инспекции». При таком ничтожном объеме полномочий инициативные горожане не заинтересованы в создании территориального самоуправления: им проще добиваться целей без юридических рамок, считает Милосердов.

Московская практика ставит ТОСы в положение инструмента одноразового использования. Например, в Войковском районе Москвы территориальное самоуправление появилось в разгар борьбы жителей с точечной застройкой. «Основной силой для нас был официальный бланк ТОСа. На него исполнительная власть реагировала»,— говорит глава ТОС «Никольское» Виктория Васенкова. Завершив борьбу с застройщиками и чиновниками, ТОС исполнил свою миссию и был заброшен: активисты перестали проводить перевыборы правления. «Мы заработали авторитет, с нами местные власти теперь считаются, и любую проблему мы пытаемся решить в личном порядке. Если не получается, то идем в суд. А здесь грамотный гражданин сможет опротестовать незаконное решение самостоятельно»,— объясняет Васенкова изменение тактики.

Но некоторые эксперты считают, что опыт создания «народных» ТОСов все равно положительно сказывается на активности населения. ТОС — хорошая форма взаимодействия, уверен советник управления ЖКХ Федеральной антимонопольной службы Семен Бурд, который участвовал в создании одного из первых самоуправлений в Мещанском районе столицы.

«Прежде всего ТОС удобен своей универсальностью. Объединение включает и собственников, и жителей на определенной территории. Население получает представительство во власти, но при этом никаких обязательств на себя не берет, в отличие от пресловутых ТСЖ. Зато потребители могут контролировать ЖКХ, благоустройство и градостроительные решения, которые напрямую влияют на качество их жизни»,— перечисляет преимущества Бурд.

Развитию ТОСов мешает общий тренд на снижение роли местного самоуправления на протяжении последних 12 лет, считает эксперт: «Серьезные перспективы у ТОСов появятся, когда сама идея местного самоуправления станет национальной. Причем не на телевидении или в заявлениях официальных лиц, а в самой нации».
http://kommersant.ru/Doc/2040115