Ещё о ТОС

Территориальная община как социальная организация

 Территориальная община представляет собой социальную организацию, обладающую организационной структурой управления, системой статусов и ролей и другими атрибутами. Эти общины начали фактически функционировать в интервале 1989-2005 гг., две из них не имеют статуса юридического лица. Однако справедливости ради стоит отметить в ряду обследованных общин и ТО «Высотный дом на Котельнической набережной». Общественное объединение жителей этого дома существовало еще в 1960-х годах – сначала домком, потом комитет самоуправления и теперь территориальная община, созданная, по словам председателя, «для работы с населением и помощи организациям, осуществляющим обслуживание дома».

 Формальная организационная структура управления включает несколько органов. Высшим руководящим органом территориальной общины является собрание или конференция (в восьми из семнадцати обследованных общин собрания и конференции прошли в 2006 году, еще в двух – в 2005 году, в четырех – в 2004 году).

 Для организации и непосредственного осуществления функций, принятых на себя территориальной общиной, собрание или конференция избирает подотчетные им органы территориального общественного самоуправления (органы территориальной общины) – комитет (совет) общественного самоуправления и контрольную (ревизионную) комиссию. Среди обследованных общин в каждой второй созданы советы общественного самоуправления, а в каждой третьей – комитеты общественного самоуправления (у многих на слуху аббревиатуры КОС и СОС). Также встречаются такие наименования, как совет общины, комитет общины и т. д. В состав этих органов формально входят от 5 до 60 человек, в том числе в каждом втором – от 5 до 10 человек, в каждом третьем – от 11 до 20 человек, и почти в каждом шестом – 21 человек и более в составе исполнительного органа. Однако, по словам респондентов, активное участие в работе этих органов принимает в среднем в два раза меньшее число их участников, и в основном их количество составляет от 2-3 до 10 человек, в каждой четвертой обследованной общине – от 11 человек и более. У 2/3 этих органов заседания проводятся один раз в квартал и чаще. Внутри руководящего органа каждой второй обследованной общины, по словам их руководителей, иногда происходят конфликты.

 Что касается контрольно-ревизионной комиссии, то ее роль в жизнедеятельности общины на практике существенно более скромная, чем это рекомендует законодательство о некоммерческих организациях, и как это зафиксировано в уставах территориальных общин. Теоретически контролирующим органом территориальной общины является ревизионная комиссия, которая избирается конференцией (собранием), в составе не менее трех человек и со сроком полномочий, например, четыре года. Проверки осуществляются ревизионной комиссией по поручению совета или по собственной инициативе не реже одного раза в год. К компетенции ревизионной комиссии относится: осуществление контроля за поступлением и расходованием финансовых ресурсов территориального сообщества; контроль финансовой и хозяйственной деятельности; проведение ревизии финансово-хозяйственной деятельности; проверка состояния и учет материальных ценностей. Однако почти в половине обследованных территориальных общин контрольно-ревизионная комиссия имеется, но проверки не проводятся.

 Несмотря на такую разветвленную структуру управления, в каждой четвертой общине решения относительно направлений ее работы принимает единолично руководитель, еще в четверти общин – члены руководящего органа. Меньше чем в половине общин решения принимают активные члены и участники общины. Лишь один руководитель сообщил, что такие важные решения принимаются на конференции жителей.

 Руководители территориальных общин полагают, что участие в делах общины для местных жителей – это, в первую очередь, возможность проявить себя, способ участия в общественной жизни. Как выразился председатель ТО поселка Внуково, «работаем бескорыстно, главное – достичь поставленной цели». Тут же возникает вопрос, какие цели ставят перед собой территориальные общины. Далее будет показана их связь с причинами создания общин в Москве.

 Лишь в трех из семнадцати обследованных общин имеются сотрудники, работающие в общине за плату. Всего их насчитывается 85 человек, причем наибольшее их количество в ТО поселка «Сокол», где община самостоятельно выполняет широкий спектр хозяйственных функций. Добровольных помощников, принимающих бесплатно участие в делах общин, насчитывается, по словам руководителей, порядка 350 человек. При этом руководитель каждой четвертой обследованной общины полагает, что в его общине не используются никакие формы компенсации добровольцам за их работу в общине. Встречаются лишь упоминания о материально-вещественной помощи, услугах, доступе к информации, грамотах и благодарственных письмах. В территориальной общине «Можайка, 3» смогли припомнить, что «единственный раз управа премировала активистов грамотой и махровыми полотенцами».

 В целом территориальные общины представляют собой формальные социальные организации. Причем часть из них принадлежит к организациями союзного типа (например, ТО «Высотный дом на Котельнической набережной»), а другая часть относится к деловым организациям, в которых основой внутреннего регулирования является административный распорядок, принципы единоначалия, назначения, целесообразности.[4] Участие в них, то есть выполняемая в них работа, обеспечивает удовлетворение материальных потребностей людей. К этому типу тяготеет, например, община поселка Сокол. В союзных же организациях цели вырабатываются изнутри и представляют собой обобщение целей индивидуальных участников. Регулирование обеспечивается совместно принятым уставом и принципом выборности. Добровольность участия является важнейшей характеристикой такого рода организаций.

Причины создания территориальных общин

В Москве общины могли создаваться на территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов, домов и иных жилищных комплексов. Причины их создания были разнообразны. Это – нужда в защите общих интересов по месту жительства, необходимость решения проблем по месту жительства, желание улучшить качество жизни и т. д. Обратимся к конкретным примерам.

 Для Москвы характерной причиной объединения людей были совместные выступления против строительства или за ликвидацию индустриальных объектов. Так было в конце 1980-х годов в Братееве и Борисове, когда население протестовало против строительства промышленной зоны, гаражей, автомагистрали; в Гольяново – против застройки Лосиного острова; в 1992 году в Косино-Ухтомском – против застройки зоны побережья реликтовых озер. Такие же причины движут людьми и сейчас, однако ныне чаще звучат голоса недовольных по поводу точечной застройки в московских микрорайонах. Среди обследованных территориальных общин только один руководитель назвал именно эту причину в качестве мотива для создания общины («желание управы сломать поселок и построить казино и другие строения коммерческой направленности», ЗАО). Однако примеры объединения жителей на протестной волне без труда обнаруживаются в публикациях в московских печатных изданиях.

 Для защиты своих законных интересов жителями дома учреждена территориальная община, за которой решением муниципального собрания муниципального образования «Обручевское» №7-3 от 23 марта 2005 года закреплены границы придомовой территории. От имени проживающих в доме в 572 квартирах двух с половиной тысяч жильцов мы вот уже несколько лет боремся против строительства гипермаркета и пристройки четырех 25-пятиэтажных жилых корпусов к нашему дому.

 ТО «Ленинский, 99», ЮЗАО// Московская жилищная газета «Квартирный ряд», 21.09.2006

 «Наша территориальная община объединила население четырех многоквартирных домов №№ 7/1 и 7/2 по Зеленодольской улице и 16/1 и 16/2 по 1-й Новокузьминской улице района «Рязанский». Создать ТО нас побудило игнорирование наших интересов депутатами муниципального собрания и чиновниками, которые согласовали непредусмотренную Генпланом развития Москвы застройку озелененной территории на 1-й Новокузьминской улице, вл. 16.

 ТО «Рязанский, 123», ЮВАО// Московская жилищная газета «Квартирный ряд», 21.09.2006

 Жильцы нашего дома, расположенного на улице Удальцова, 3, объединились в территориальную общину не от хорошей жизни. Несколько лет назад на территории сквера – любимом месте отдыха жителей, чуть ли не окно в окно к нашей многоэтажке развернули стройку…

 Если мы вместе// Московская жилищная газета «Квартирный ряд», 21.09.2006

 Процесс переселения москвичей из пятиэтажных, ветхих и аварийных домов стал причиной создания территориальных общин в городе. Одни так пытаются отстоять свое право жить в своих прежних домах («Жители трех домов – 17, 19 на улице Расплетина и 41 на улице Маршала Бирюзова собираются создать территориальную общину. Основная цель – отстоять наше право на жилье, борьба против попыток включить наши крепкие дома в программу сноса.», Щукино, СЗАО// Московская жилищная газета «Квартирный ряд», 21.09.2006), другие – вместе с управой стараются сделать этот процесс более организованным. Так, в 20-м квартале района «Кунцево» ЗАО территориальная община оказывает помощь управе в переселении жителей 45-ти пятиэтажных домов. По словам председателя, сама община была создана для этих целей в 1997 году по инициативе районной управы.

 Часто мотивом для объединения местных жителей становится желание улучшить качество своей жизни в доме. В этом смысле наглядным примером является ТО «Фрунзенская набережная, 36», где в 1991 году жители дома организовали совет общественного самоуправления (впоследствии преобразованный в территориальную общину) и получили «добро» от Московского правительства на реализацию своих хозяйственных идей. «Так к 1995 году в столице возникла первая мансарда, построенная по инициативе жильцов. Квартиры в мансарде стали сдавать. Появились деньги – прямо с неба. В прямом и переносном смысле. На те деньги сделали капремонт в 384 квартирах (включая инженерные коммуникации) и на лестничных клетках во всех 12 подъездах. Заменили лифты, поставили новые входные двери, организовали дежурство консьержей, а каждую квартиру оснастили домофоном. Благоустроили территорию двора. Нелишне заметить, что к обслуживанию дома привлекли арендаторов, которые занимали первые этажи. А еще здесь стали заботиться о малоимущих: по решению совета общины они получали материальную поддержку.»[5]

 По словам руководителя ТО «Филевская пойма», причиной создания их общины явилось «желание сделать жизнь в микрорайоне интересней, создать все необходимые условия для всех категорий жителей микрорайона, улучшить транспортное, медицинское, торговое обслуживание и многое другое».

 Целые поселки часто становились объектами заботы местных жителей. В поселке Мещерский община была создана в 1997 году для защиты интересов жителей поселка, постоянно проживающих и имеющих собственность на территории поселка. Руководитель территориальной общины поселка Сокол сформулировал причину создания ТОС как необходимость «сохранения памятника градостроительства поселка Сокол, обеспечение самостоятельного решения жителями поселка вопросов местного значения, исходя из интересов проживающего в нем населения». За 17 лет существования объединение местных жителей прошло много трансформаций от совета общественного самоуправления, обладающего полномочиями по управлению поселком, до территориальной общины, осуществляющей «управление жилым и нежилым фондом, находящимся на балансе общины, а также территорией памятника в соответствии с принятым охранным законодательством; решение вопросов местного значения (строительство и ремонт жилых и нежилых помещений и строений, озеленение и благоустройство территории, социально-экономических, экологических, гуманитарных, культурных и других вопросов); контроль за исполнением охранных обязательств и договоров найма жителями поселка перед Москомнаследием; осуществление иных задач и видов деятельности в соответствии с действующим законодательством и уставом общины.»[6]

 Если обобщить причины создания территориальных общин, то мы получим достаточно полный их перечень – необходимость решения проблем по месту жительства, в том числе в виду их нерешенности посредством усилий органов власти, городских служб и организаций; лоббирование своих интересов; стремление оказать влияние на создание институциональных условий для формирования комфортной среды проживания (законодательные инициативы); защита общих интересов жителей, в том числе как собственников имущества; организация отношений самопомощи и взаимопомощи на территории и др. В общем, одни территориальные общины возникают тогда, когда достижение каких-либо общих целей осуществляется через достижение индивидуальных целей, а другие – когда достижение индивидуальных целей осуществляется через выдвижение и достижение общих целей.

Многообразие взглядов на территориальное общественное самоуправление

 Существуют несколько точек зрения на сущность территориального общественного самоуправления. Так, одни считают, что ТОС – это форма самоорганизации населения для участия в решении вопросов местного значения. Другие полагают, что ТОС – это форма осуществления народом своей власти, а значит должно быть наделено властными полномочиями. Среди опрошенных руководителей территориальных общин каждый второй согласен с первой точкой зрения, тем самым демонстрируя правильное понимание сути местного самоуправления. Каждый третий выразил согласие со вторым мнением. Однако стоит принять во внимание, что это не является свидетельством реального расклада мнений руководителей территориальных общин. Есть основания полагать, что в реальности доля придерживающихся второй точки зрения существенно выше. Одно из свидетельств этому – массовые отказы принять участие в данном социологическом опросе группы руководителей территориальных общин, которые имеют весьма специфические представления о сущности территориального общественного самоуправления, когда они позиционируют территориальную общину как «орган местного самоуправления, то есть власти».

 Коротко охарактеризуем позицию последних.[7] По их мнению, территориальная община является объединением жителей для защиты своих гражданских прав, и определяется ими как «добровольная самоуправляемая, не имеющая членства, организация граждан РФ, проживающих на данной территории, объединившихся для самостоятельного решения вопросов местного значения». Это «такое же местное самоуправление, как муниципальное собрание, другая его структурная ветвь». Аргументы приводятся следующие – территориальная община тоже образуется выборным способом: от каждых 50 жителей (условно) выдвигается делегат. Именно делегаты учреждают общину, выбирают ее совет и председателя и решают в дальнейшем на своих конференциях все главные для общины вопросы. Более того, «в Конституции РФ (ст. 130-133) сказано, что население имеет право на местное самоуправление, структуру которого определяет самостоятельно. Если внимательно читать другие законы, в них также упоминаются наряду с муниципальными собраниями и “другие органы местного самоуправления”. Вопросы, решаемые территориальной общиной – это вопросы исключительно местного значения и не посягают на государственные или городские интересы. А вот нужен ли жителям тот или иной коммерческий объект (как правило, вместо детской площадки или сквера) на их территории должны решать именно жители, а не чиновники-временщики.»

 Их аргументация, в принципе, понятна. Остаются только неясными ответы на вопросы, что сторонники этой позиции желают обрести быстрее – возможности решать вопросы местного значения (перечень которых в Москве пока очень ограничен) или же властные полномочия, бюджетные средства и т. д., какую роль тогда они отводят территориальным общинам в системе городского хозяйства.

 Следует сказать отдельно несколько слов об институте передачи полномочий от органов местного самоуправления к органам ТОС. Многое сказано об этом и до сих пор продолжаются дискуссии. И понятно почему – заинтересованные лица думают, что будут передавать власть. Имеют под собой почву опасения, что если будет законная возможность передачи муниципальных властных полномочий в отношении ТОС, то произойдет смешение местного самоуправления и ТОС. Этого нельзя допускать. Многие эксперты полагают, что передача полномочий ТОС должна рассматриваться только в ракурсе привлечения ТОС к работе по решению вопросов местного значения, в том числе за бюджетные деньги. Имеются в виду досуг детей, забота о муниципальных спортивных сооружениях во дворах домов, благоустройство территории и т. д. (в зависимости от перечня вопросов местного значения в конкретном муниципальном образовании).

 Одновременно с этим опрошенные руководители территориальных общин высказывают мнение о том, что «ТОСы должны быть только общественными организациями, работающими с населением, и отстаивающими все категории в городских и районным структурах» (ЦАО). Тут же приводятся примеры: «наша ТО – чисто общественная организация, которая пользуется уважением, с которой считаются районные и городские органы власти» (ТО «Высотный дом на Котельнической набережной»). Другие полагают, что положение территориальной общины в системе городского управления Москвы определяется ее близостью к населению, «а значит в курсе потребностей и значимых вопросов, пользуется доверием жителей» (ЗАО), «это юридически оформленное объединение граждан для самозащиты своих интересов и не более того» (ЗАО), «с городской властью может строить взаимоотношения на договорной основе» (ВАО).

 Две трети опрошенных руководителей территориальных общин знают, что в Москве идет реформа местного самоуправления. Хотя, по мнению одного руководителя территориальной общины из Восточного административного округа, «то, что происходит в Москве, реформой называть мало оснований, скорее это попытка привести городское законодательство в соответствие федеральному, не меняя сути сложившихся в городе взаимоотношений». Примерно столько же (2/3) респондентов хотели бы узнать о реформе больше. Однако о том, что в настоящее время территориальные общины в Москве уже не могут считаться элементами системы ТОС, поскольку это не допускает современное законодательство, осведомлен лишь только один респондент. Все остальные полагают, что территориальная община – это по-прежнему структура ТОС и является элементом системы местного самоуправления.

 Больше половины опрошенных демонстрируют верное понимание сути местного самоуправления как формы самоорганизации населения, самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. Тем не менее, ни один респондент не дал правильный ответ на вопрос, какие органы местного самоуправления функционируют сейчас по месту его жительства.

 Функции территориальных общин

 Обследованные территориальные общины выполняют широкий спектр функций, чаще всего в сфере жилищно-коммунального хозяйства, обеспечения общественной безопасности, реже – в культурно-досуговой сфере, помощи малоимущим и т. д.

Функции территориальных общин

Функции      

%

 общественный контроль за качеством уборки территории, вывозом мусора, за работой соответствующих служб по эксплуатации домовладения и устранению аварийных ситуаций

100

защита прав и законных интересов жителей в органах власти города, округа и района    

87

внесение предложений по вопросам использования земельных участков на территории общины под строительство, детские площадки, скверы, площадки для выгула собак и для других общественно полезных целей 

87

содействие правоохранительным органам в поддержании общественного порядка          

80

защита интересов жителей как потребителей коммунально-бытовых услуг

80

содействие жителям в выполнении правил эксплуатации жилого фонда, участие в общественных мероприятиях по благоустройству территории 

80

информирование населения о решениях органов власти, принятых по предложению или при участии территориальных общин   

80

содействие мерам санитарного, эпидемиологического, экологического и пожарного контроля и безопасности

67

работа с детьми и подростками    

60

содействие в проведении культурных, спортивных, лечебно-оздоровительных и других мероприятий

60

внесение предложений по вопросам создания и ликвидации объектов торговли, общественного питания, бытового обслуживания, здравоохранения на территории общины  

60

общественный контроль за выполнением условий владения, распоряжения, пользования, приватизации и аренды муниципальной собственности, расположенной на территории общины  

53

организация акций милосердия и благотворительности          

47

содействие жителям в решении жилищной проблемы, подготовка соответствующих ходатайств и проведение консультаций 

47

общественный контроль за соблюдением предприятиями торговли и бытового обслуживания закрепленных законодательством прав потребителей    

40

участие в распределении гуманитарной и иной помощи        

33

содействие в проведении акций милосердия и благотворительности органами власти, благотворительными фондами, гражданами и их объединениями       

27

оказание помощи органам власти в решении вопросов капитального ремонта (реконструкции) жилых помещений и связанного с этим отселения жителей, участие в разработке договоров на проведение указанных работ      

20

В целом территориальные общины выполняют управленческие, контрольные, экспертные, представительские, правоохранительные, воспитательные, информационные, хозяйственные, правозащитные, экономические, благотворительные, плебесцитные, распределительные и другие функции.

Территориальные общины потенциально могли бы выступать мощным каналом мобилизации общественного потенциала. Почти все опрошенные руководители территориальных общин полагают, что активная гражданская позиция жителей, их энтузиазм способствует улучшению социальной ситуации в городе. В то же время руководитель самой крупной из опрошенных общин делает оговорку: «Активность жителей может мешать проведению мероприятий, ухудшающих качество жизни этих жителей. У нас думают не о людях, а о цифрах. Позиция должна бать не только активной, но и грамотной».

(669 просмотров)