СОЗДАЁМ ТОС!!!

Н. Миронова

 Территориальное общественное самоуправление (ТОС) – институт гражданского общества.  

 Предлагаемая вниманию читателей статья Н.И.Мироновой, консультанта Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления, продолжает тему организации территориального общественного самоуправления внутри муниципального образования. Автор знакомит читателей с работой московских законодателей над созданием правовой базы деятельности ТОС. Москва и Санкт-Петербург отличаются от остальной России, в частности, тем, что в них нет местного самоуправления (оставим за скобками некоторые суверенные республики России). Единственным способом “самоуправления” для жителей столиц остается территориальное общественное самоуправление. Именно потому, что проблема ТОС для Москвы очень болезненна, хочется думать, что ее законодатели тщательно и кропотливо работали над правовой основой ТОС. Поэтому надеемся, что знакомство с опытом Москвы, будет полезным заинтересованным лицам не только в городах, но и в районах с сельским населением.

 Для крупных городов, независимо от того, являются ли они городами федерального значения или муниципальными образованиями, актуальной проблемой сейчас является организация власти и управления на внутригородских территориях. Создание органов полноценного, конституционно закрепленного местного самоуправления на этих уровнях пока проблематично с правовой, экономической, политической, организационной точек зрения. Хотя пожалуй, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” и не запрещает создавать второй уровень местного самоуправления (см. п.3 статьи 12 упомянутого закона, а также дополнения в статью 12, принятые 14.02.97 Федеральным законом “О внесении дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах…” (п.2 статьи 1). Очевидно, что второй уровень, так же как и первый, должен быть независим, автономен от органов государственной власти в пределах своего ведения. Причем оба уровня должны быть четко разведены по полномочиям и предметам ведения правовыми актами города.Создание законодательной базы для развития такого социального института как территориальное общественное самоуправление (далее ТОС) могло бы сыграть позитивную роль на данном этапе перехода к закрепленной в Конституции РФ модели местного самоуправления.

Да и при существовании развитой модели самоуправления в демократических странах общественное самоуправление живет и действует на микротерриториальном уровне. ТОС, являясь элементом самоорганизации граждан, есть элемент гражданского общества, развитие которого в условиях становления новой российской государственности – одна из главных задач. Общество возникает, когда появляется гражданин со своим кругом прав, обязанностей и ответственности.Причем государственные и местные органы власти через институт государственной и муниципальной службы обязаны уважительно вести диалог со всеми представителями общественных объединений, всячески содействуя созданию правовых и организационных основ для функционирования различных общественных сил, выравнивая балансы их интересов и способствуя проявлению гражданских инициатив.Именно так происходит взаимодействие властных и общественных структур в демократических государствах с развитым гражданским обществом, которое находится в основании пирамиды общественного устройства. Причем принципом построения такого гражданского общества являются добровольчество и аполитичность. Политические партии и профсоюзы находятся как бы над добровольческими (общественными) объединениями, подпитываются последними, являясь в свою очередь питательной средой для выдвижения политических и государственных деятелей, довершающих пирамиду власти (государственной, местной).

По мнению немецкого философа Ю.Хабермаса, общественность – это открытая совместная жизнедеятельность людей, сеть свободных ассоциаций, расположенных вне круга политических партий. Нижний базисный, то есть наиважнейший общественный слой (непосредственно гражданское общество), призван решать насущные проблемы жизни граждан, а государственные и местные власти заинтересованы помогать ему в этом, чтобы снять с себя часть функций. Практика действия общественных объединений, в том числе созданных по территориальному признаку, в зарубежных странах свидетельствует о его финансовой поддержке местными и госвластями, о поддержке в форме обучения, профессиональной подготовки добровольцев социальной службы и т.д.Территориальное общественное самоуправление – это процесс самоорганизации жителей городов, обусловленный наличием общих интересов на микротерриториальном уровне (на части территории города).

Как общественное явление ТОС, наряду с другими видами общественных объединений – общественно-политическими, религиозными, национально-ориентированными, – относится к важнейшему институту, на основе которого строится цивилизованное гражданское общество. Причем организационные структуры ТОС можно отнести, хотя это и дискуссионный вопрос, к такой правовой форме общественных объединений, как орган общественной самодеятельности (статья 12 Федерального закона “Об общественных объединениях”), под которым понимается не имеющее членства общественное объединение, цель которого – совместное решение социальных проблем граждан по месту жительства, работы или учебы. Орган общественной самодеятельности создается по инициативе граждан и осуществляет свою деятельность на основе самоорганизации в соответствии с уставом, принятым на собрании учредителей.

Структуры ТОС занимаются решением проблем территории, налаживанием многомерных связей, защитой общих интересов группы горожан и оказанием им социальных услуг, наряду с ветеранскими, молодежными и другими. Но отличие структур ТОС от общественных объединений, деятельность которых регулируется Федеральным законом “Об общественных объединениях”, заключается в приближенности сферы интересов добровольно создаваемых структур ТОС к предметам ведения органов местного самоуправления.Эта особость ТОС, его пограничность между общественным объединением и местным самоуправлением, безусловно, требует законодательного закрепления, что и предусмотрено Федеральным законом “Об общих принципах…”, содержащим положение, согласно которому “порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления” (второй абзац п.1 статьи 27).Сложность правового регулирования системы ТОС заключается в том, что ТОС есть деятельность, совершаемая субъектами гражданского права, то есть гражданами или юридическими лицами, на основе устава. Это значит, что возникающие при создании и функционировании общественных объединений отношения являются по своей природе частноправовыми, следовательно, их регулирование должно осуществляться в соответствии с принципами частного права. Местное же самоуправление есть публичная деятельность субъектов права, регулирование которой должно осуществляться в соответствии с принципами публичного права.

Указанный Федеральный закон содержит некоторые положения, регулирующие ТОС. Так, п.1 статьи 27 определяет понятие ТОС как некий процесс, деятельность (“самоорганизация”) граждан на части территории муниципального образования. Причем эта деятельность, основанная на собственных инициативах жителей, может осуществляться как “непосредственно населением”, так и “через создаваемые им органы ТОС”. Судя по названию упомянутой статьи, ТОС считается в данном Федеральном законе одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Но это не дает повода причислять ТОС к системе местного самоуправления, как приходится иногда слышать. Ведь если на уровне муниципального образования, в соответствии с Конституцией РФ, упомянутым законом и другими, должны создаваться полноценные выборные и иные органы местного самоуправления, обладающие полномочиями по формированию местных бюджетов, по распоряжению муниципальной собственностью и прочими властными полномочиями, то органы ТОС властью считать нельзя из-за отсутствия ее атрибутов у этого института.

Московской городской Думой принят Закон “О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве” (№26 от 10.07.96), в котором предпринята попытка соединить частноправовые и публично-правовые принципы регулирования деятельности ТОС. В указанном Законе (статья 1) приводится определение ТОС, данное в Федеральном законе, но используется и московское понятие – “территориальная община”, впервые введенное в Уставе города Москвы (п.23 статьи 11). После принятия данного Закона в одном из учебников “Государство и право” издания 1997 года появилось определение общины (не территориальной!) как “совокупности людей, зависящих друг от друга в повседневной жизни, связанных друг с другом неформальными отношениями, и осуществляющих определенную деятельность ради удовлетворения общих потребностей”. В принятом Законе города Москвы понятие “территориальная община” является ключевым и определяет основного субъекта общественной самоорганизации жителей: “Территориальная община это добровольная, самоуправляемая, не имеющая членства некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан – жителей микрорайона, квартала, улицы, двора, дома или иного жилого комплекса и объединившихся для реализации общих целей, определенных уставом”.А вот ТОС в Законе города Москвы определено как деятельность, которую можно осуществлять “непосредственно или через территориальную общину и создаваемые ею органы”. Таким образом, в концепцию Закона заложено две возможности осуществления общественного самоуправления:

– непосредственно через сходы, собрания, конференции жителей, не оформляясь юридически, путем создания территориальной общины, то есть без принятия ее устава, избрания органов, регистрации в государственных органах, а, значит, без прав юридического лица;

– через юридическое оформление в некую организацию – территориальную общину – со всеми атрибутами юридического лица.

Статья 7 Закона определяет позиции, которые должен содержать устав общины, принимаемый на собрании (сходе, конференции) жителей, учреждающих территориальную общину.Статья 8 Закона содержит положения об обязательной государственной регистрации общины, а также перечень документов, дополнительный к перечню, установленному федеральным законодательством по регистрации. Положение п.3 статьи 8 – “Территориальная община с момента государственной регистрации приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности как юридическое лицо через свой комитет (совет)” – написано в соответствии со статьями 48 и 53 Гражданского кодекса РФ, так как в соответствии со статьей 30 Устава города Москвы и статьей 19 данного закона, именно территориальная община, а не ее орган, имеет собственность, а значит, именно территориальная община должна быть признана юридическим лицом, то есть общественной организацией.Высшим органом территориальной общины является собрание (сход) или конференция жителей территории, в границах которой организована община.

Руководящим органом – комитет (совет) территориальной общины, избираемый на учредительном собрании (сходе, конференции) после принятия решения о создании общины и утверждения границ ее территории. Структура, полномочия, порядок формирования и сроки полномочий выборных органов общины (кроме комитета – контрольная комиссия) должны быть указаны в Уставе территориальной общины.Понятия “орган территориальной общины” и “орган территориального общественного самоуправления” в Законе Москвы следует трактовать как синонимы. Разработчикам московского Закона, к сожалению, не удалось преодолеть стереотипы, имеющие место среди субъектов законодательной инициативы, и полностью избежать использования термина “орган ТОС”. Хотя использование этого термина не вполне корректно, если под ТОС понимать некую деятельность. Кроме того, он не отражает главного субъекта общественного самоуправления – жителей территории, объединившихся в общину на основе общих интересов. В современное законодательство данный термин перекочевал из прежнего законодательства, когда органы ТОС выступали от некоей неопределенной силы (“граждане”, “население улицы, дома”), от имени которой они должны были действовать, подчас забывая об этом.

Принципиально важным в Законе города Москвы “О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве” является то, что основной формой взаимодействия территориальной общины и ее органов с органами власти районного и городского уровней являются договоры и соглашения. Обязанность органов власти их заключать в Законе, естественно, отсутствует – договор есть договор.Таким образом, диалоговый режим государственных органов власти Москвы и будущих районных Управ, а ныне супрефектур (их 128 в Москве), с органами ТОС в описанном Законе предусмотрен (в том числе, на основе договоров), хотя интенсивность диалога будет зависеть от его конкретных субъектов, то есть от лиц, выступающих от имени территориальной общины, и от представителей органов власти, их “особой зрелости государственного сознания” (А.А.Кезеветтер, 1917 год). Чем более авторитетен комитет (совет) общины на своей территории, и чем больше представители органов власти понимают выгодность снятия с себя части функций по управлению, тем более эффективным ожидается этот диалог.

Хочется надеяться, что и функционирующие, и создающиеся структуры ТОС в Москве, наряду с жилищными движениями и другими формами участия населения в самоуправлении, станут одним из основных элементов гражданского общества, а взаимодействие властных и общественных структур как в Москве, так и в России эволюционирует настолько, что станут обычными финансовая поддержка, организационное содействие властей разнообразным гражданским инициативам добровольцев этого важнейшего социального института. А структурам территориального общественного самоуправления будет присущ принцип аполитичности, что является признаком подлинного гражданского общества и степенью зрелости его правовой, политической, экономической культуры.

(883 просмотров)