Существует любопытный феномен, названный исследователями-экономистами «ресурсным проклятием» [Auty 1993]. Страны, обладающие большими запасами природных ресурсов, таки как нефть или газ, часто отстают в экономическом развитии и качестве государственного управления от стран, располагающих меньшими ресурсами. Как это ни парадоксально, хотя открытие месторождений нефти или других полезных ископаемых вызывает радужные надежды на обогащение и экономический рост, в большинстве случаев такие дары скорее препятствуют, а не способствуют сбалансированному и устойчивому развитию.

С одной стороны, как показывает опыт, отсутствие природных ресурсов не является фатальным препятствием на пути ускоренного экономического роста. Признанные звезды развивающегося мира—азиатские тигры (Гонконг, Южная Корея, Сингапур и Тайвань) — достигли впечатляющих успехов в экспортном производстве и стремительного роста, не имея сколько-нибудь существенных запасов полезных ископаемых. С другой стороны, многим богатым природными ресурсами странам так и не удалось достичь стабильного экономического развития с периодическими спадами и подъемами; вместо этого они все глубже погружаются в состояние перманентного экономического кризиса [Sachs and Warner 1995]. Во многих богатых ресурсами странах повторяется одна и та же история: природные богатства помогают в какой-то мере повысить жизненный уровень населения, но не обеспечивают условий для самоподдерживающегося роста. Если судить по структурным признакам, то за последнюю четверть XX столетия экономика богатых ресурсами стран росла медленнее, чем экономика стран, такими ресурсами обделенных. Вдобавок к неспособности многих нефте- и газодобывающих стран достичь экономического роста наблюдается отчетливая связь между ресурсным богатством и вероятностью таких явлений, как слабость демократических институтов [Ross 2001], коррупция [Sala-i-Martin and Subramanian 2003] и гражданские распри [Humphreys 2005].

Эта мрачная картина —написанная, быть может, слишком широкими мазками —скрывает за собой массу самых разных вариаций. Одни богатые природными ресурсами страны развиваются гораздо лучше, чем другие, за счет хорошего менеджмента и долгосрочного планирования, нацеленного на устойчивый рост. Примерно тридцать лет назад Индонезия и Нигерия, экономика которых значительно зависит от продажи нефти, имели сравнимые доходы на душу населения. Но сегодня доходы на душу населения в Индонезии в четыре раза выше, чем в Нигерии [Ross 2003]. Аналогичные расхождения обнаруживаются и среди стран, богатых алмазами и другими невозобновляемыми полезными ископаемыми, чем определяется сходство алмазов с нефтью и газом. Например, если сравнить две богатые алмазами страны —Сьерра-Леоне и Ботсвану,— мы увидим, что за последние двадцать лет экономика Ботсваны росла в среднем на 7% в год, в то время как Сьерра-Леоне была ввергнута в гражданскую войну и ее валовой внутренний продукт (ВВП) на душу населения в период между 1971 и 1989 годами упал на 37% [World Bank Country Briefs].

Разработанный ООН Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) иллюстрирует высокую степень вариативности благосостояния в богатых ресурсами странах [Human Development Report 2005]. Этот показатель суммирует информацию об объеме доходов, состоянии здоровья и уровне образования населения всех стран мира. Глядя на соответствующие цифры, мы видим, что Норвегия, крупный производитель нефти, имеет очень высокий ИРПЧ. Есть и другие нефтедобывающие страны, которые могут похвастаться относительно высоким рейтингом по этому показателю: к их числу относятся Бруней, Аргентина, Катар, Объединенные Арабские Эмираты, Кувейт и Мексика. И все же многие нефтедобывающие страны впали в другую крайность. Среди стран с самым низким в мире ИРЧП числятся Экваториальная Гвинея, Габон, Республика Конго, Йемен, Нигерия и Ангола. Республика Чад плетется в самом хвосте: она занимает 173-е место из 177.

Вариативность в воздействии ресурсных богатств на благосостояние обнаруживается не только между различными странами, но и внутриних. Даже когда богатые ресурсами страны достигают определенных успехов в развитии, они часто сталкиваются с возрастающим неравенством и превращаются в богатые страны с бедным народом. Примерно половина населения Венесуэлы — латиноамериканского государства с самыми богатыми на континенте запасами природных ресурсов —живет в бедности; исторически плоды экономического развития доставались лишь узкой прослойке, составлявшей элиту страны [Weisbrot et al. 2006]. С этим обстоятельством связан еще один парадокс. По крайней мере в теории природные ресурсы могут быть обложены налогами, не создающими препятствий для инвестирования. В отличие от оборотных активов — таких, как капитал, который может покинуть страну при повышении налоговых ставок, — нефть представляет собой необоротный актив. Поскольку налоговые сборы от продажи нефти могут быть использованы для создания более эгалитарного общества, естественно ожидать в богатых ресурсами странах меньшего, а не большего неравенства. Однако в реальности чаще всего это не так.

Негативное воздействие природных ресурсов на экономику и политическое развитие развивающихся стран приводит к возникновению целого комплекса политических проблем, которые вызывают серьезные затруднения как у правительств развивающихся стран, так и у международного сообщества. Например, должна ли Мексика приватизировать нефтяные компании, находящиеся в государственной собственности? Должен ли Всемирный банк помогать финансировать развитие нефтяной промышленности в Республике Чад? И если да, то на каких условиях? Должно ли международное сообщество «разрешить» Боливии и Эквадору заложить свои будущие нефтяные доходы, чтобы возместить недостаточное финансирование во время рецессий, которым эти страны нередко подвержены в последние годы? Должен ли Азербайджан использовать свои нефтяные доходы для финансового покрытия снижения налогов или будет лучше, если он вложит эти деньги в стабилизационный фонд? Должна ли Нигерия, решая вопрос о праве на эксплуатацию своих ресурсов, отдавать предпочтение Китаю, вместо того чтобы проводить открытые тендеры на конкурентной основе? Должен ли Судан направлять доходы от продажи нефти на поддержку нефтедобывающих регионов или буцет лучше, если он распределит эти средства более равномерно среди различных регионов?

Главы этой книги дают пишу для размышлений на подобные темы и закладывают основу того подхода, который, по нашему убеждению, способен помочь добывающим странам снять с себя ресурсное проклятие и одновременно решить множество вопросов таким образом, чтобы повысить эффективность управления природными ресурсами. Хотя о ресурсном проклятии написано немало книг и статей, лишь в немногих работах предприняты попытки опереться как на теорию, так и на практику, задействовать как экономику, так и политику. Поставив перед собой такую задачу, мы попросили ведущих экономистов, политологов и юристов, занимающихся изучением и разработкой политики в сфере управления природными ресурсами, зафиксировать в письменной форме главные уроки, которые они извлекли из своего практического опыта. Чтобы добиться большей конкретности, мы попросили их сфокусировать внимание на нефти и газе —в надежде получить более чистые и концентрированные результаты. Хотя экономика нефти и газа имеет свои специфические черты, многие логические ходы и предложения, представленные в полученных нами опросных листах, могут быть применены также и к другим видам природных ресурсов. Результатом этой работы явился богатый сборник аналитических размышлений о причинах и механизмах негативного воздействия добычи нефти и газа на экономическое развитие, а также о ряде конкретных последовательных шагов, которые должны быть предприняты, для того чтобы эти механизмы стали достоянием прошлого.

Но прежде чем приступить к поиску конкретных решений, остановимся на анализе происхождения ресурсного проклятия. Почему нефтяные и газовые богатства часто приносят больше вреда, чем пользы? Этот базовый парадокс должен быть объяснен: это необходимо, чтобы ресурсодобывающие страны получили путеводную нить, которая могла бы привести их к избавлению от ресурсного проклятия. К счастью, за последнее десятилетие экономистами и политологами были проведены исследования, которые существенно приблизили нас к пониманию всей этой проблематики.

Чтобы понять парадокс, связанный с природными ресурсами, мы должны прежде всего уяснить, что отличает богатство в форме природных ресурсов от богатства других типов. Сразу бросаются в глаза два ключевых отличия. Первое состоит в том, что в отличие от других источников богатства природные ресурсы не нужно производить. Их нужно просто добыть из земли (хотя процесс добычи может оказаться очень непростым). Поскольку природные ресурсы не являются продуктом производственной деятельности, их наличие никак не зависит от экономических процессов, определяющих жизнь данной страны; они являются своего рода «анклавом»¹. Например, они могут существовать без сколько-нибудь существенной связи с другими секторами промышленности и без участия сколько-нибудь значительных сегментов имеющейся в стране рабочей силы. Поэтому добыча природных ресурсов может производиться совершенно независимо также и от развертывающихся в стране политических процессов; правительство часто получает доступ к богатствам в форме природных ресурсов вне зависимости от того, пользуется ли оно поддержкой со стороны населения, и от того, насколько эффективно оно осуществляет контроль над государственными институтами. Вторая главная особенность проистекает из того факта, что многие природные ресурсы — включая нефть и газ — являются невозобновляемыми. Поэтому с экономической точки зрения они ведут себя не как источник доходов, а скорее как актив.

Эти два свойства — обособленность нефтяного сектора от национальных политико-экономических процессов и невозобновляемый характер природных ресурсов — порождают целый комплекс взаимосвязанных факторов, оказывающих неблагоприятное воздействие на экономику. Самые большие риски связаны с феноменом, получившим у политологов название «погоня за рентой». Всегда существует разрыв — обычно именуемый экономической рентой — между стоимостью ресурса и затратами на его добычу, но в случае природных ресурсов эта диспропорция особенно велика. В результате действующие на этом поле игроки, будь то представители частного сектора или политические функционеры, подвергаются искушению использовать политические механизмы, чтобы прибрать эту ренту к рукам. Ввиду того что ставки в этой сфере чрезвычайно высоки, погоня за рентой, в которой участвуют как корпорации, так и вступающие с ними в сговор правительственные чиновники, осложняет ситуацию и приводит к тому, что наличие в стране природных богатств оборачивается для нее проклятием.

Дисбаланс в экспертизе

Первые проблемы возникают еще до того, как деньги от продажи природных ресурсов потекут в страну. Правительство с самого начала сталкивается с серьезными проблемами в своих взаимоотношениях с международными корпорациями, крайне заинтересованными в доступе к природным ресурсам и при этом обладающими громадными средствами и большим опытом работы в этом экономическом секторе. Поскольку добыча нефти и газа представляет собой чрезвычайно капиталоемкий и все более технологичный процесс, она требует кооперации между правительствами обладающих ресурсами стран и опытными международными игроками из частного сектора. Во многих случаях это приводит к возникновению нестандартной ситуации, при которой покупатель — международная нефтяная компания — на самом деле лучше разбирается в стоимости продаваемого продукта, чем продавец — правительство богатой ресурсами страны. В таких случаях компании зачастую оказываются в более сильной переговорной позиции, чем правительства. «Принимающая страна» сталкивается с серьезной проблемой: она должна найти с международными корпорациями общий язык и достичь соглашения, результатом которого была бы более или менее честная сделка. Конечно,в тех случаях, когда существует несколько корпораций, обладающих необходимым опытом и достаточными средствами, между ними возникает конкуренция, которая может привести к снижению или даже полному снятию ренты, связанной с экспертизой, что позволяет богатой ресурсами стране получить более значительную долю рыночной стоимости своих ресурсов. Но обладающие ресурсами страны не всегда могут рассчитывать на возникновение такой конкуренции.

«Голландская, болезнь»

Контракт заключен, в страну начали поступать денежные средства, но проблемы на этом отнюдь не заканчиваются. В 1970-е годы с одной из таких проблем столкнулись Нидерланды. Через несколько лет после того, как в Северном море было открыто месторождение природного газа, обнаружилось, что производственный сектор экономики Голландии стал работать менее эффективно, чем ожидалось². В связи с этим о богатых ресурсами странах, в которых наблюдаются сходные явления (ухудшение положения дел в других секторах экономики), теперь говорят, что они подхватили «голландскую болезнь» [Ebrahim-Zadeh 2003]. Причины и формы протекания этой «болезни» совершенно ясны. Резкое увеличение денежных поступлений от экспорта природных ресурсов приводит к повышению реального обменного курса национальной валюты. Это, в свою очередь, затрудняет экспорт товаров, производимых в других отраслях промышленности, поскольку цены на них повышаются, что делает их неконкурентоспособными по отношению к импортной продукции; нередко дело доходит до того, что производство целого ряда товаров становится почти невозможным (так называемый эффект расходов). Вместе с тем иностранная валюта, полученная от продажи природных ресурсов, может быть использована для покупки товаров на международном рынке —в ущерб местным производителям аналогичных товаров. Одновременно в сектор природных ресурсов перетекают внутренние ресурсы рабочей силы и сырья (эффект перемещения ресурсов). В результате поднимаются цены на эти ресурсы на внутреннем рынке, что вынуждает производителей, работающих в других секторах экономики, повышать стоимость своей продукции, поскольку увеличиваются затраты. Таким образом получается, что интенсивная добыча природных ресурсов запускает механизм, дающий преимущества двум внутренним подразделениям— добывающему сектору и сектору неторгуемых, то есть не выходящих на внешний рынок, товаров вроде строительства —в ущерб другим, более традиционным экспортным секторам экономики. В случае Голландии таким пострадавшим сектором оказалось промышленное производство; в развивающихся странах жертвой ресурсного проклятия чаще всего становится производство сельскохозяйственной продукции. Этот механизм универсален: он действовал в XIX веке во время «золотого бума» в Австралии; то же произошло с колумбийским кофе в 1970-е годы; а если углубиться в историю, то выяснится, что к сходным последствиям привело в XVI столетии разграбление латиноамериканского золота и серебра испанскими и португальскими империалистами.

Эти изменения, носящие универсальный характер, могут оказывать негативное воздействие на экономику по нескольким каналам. Любое перетекание ресурсов дорого обходится экономике страны, поскольку рабочих приходится переучивать и находить для них новые рабочие места, а капитал необходимо реструктурировать. «Перемещения», связанные с «голландской болезнью», могут иметь и другие пагубные последствия. Если производственный сектор долгое время служил источником экономического роста—например, за счет разработки и внедрения новых технологий и повышения квалификации рабочей силы,—то упадок этого сектора неизбежно окажет негативное воздействие на темпы экономического роста в масштабе всей страны [Sachs and Warner 2001]. Еще одним каналом негативного воздействия является распределение прибыли: поскольку экспортные доходы таких секторов экономики, как сельское хозяйство или промышленное производство, как правило, распределяются более равномерно, чем доходы добывающего сектора, дисбаланс между секторами чаще всего приводит к росту неравенства в стране. В любом случае «голландская болезнь» предвещает грядущие неприятности: развитие добывающего сектора рано или поздно замедлится, и в этих условиях будет очень трудно восстановить другие секторы экономики, в том числе и некогда процветавшие.

Волатильность

Проблемы, связанные с «голландской болезнью», возникают вследствие количества притекающих в страну нефтяных денег; но есть и другие проблемы, связанные с временем денежных поступлений. Объем средств, поступающих от нефтяной и газовой промышленности, если рассматривать его как основу регулярных доходов, крайне волатилен. Волатильность доходов имеет три источника: колебания уровня добычи ресурсов; вариативность по времени платежей корпораций государствам; флуктуацию стоимости добываемых природных ресурсов. Первые два источника волатильности проиллюстрированы рисунком 1.1, на котором показан прогноз зависимости доходов Республики Чад от продажи нефти на период с 2004 по 2034 год.

Мы видим резкий подъем, который сменяется столь же резким падением, затем следует еще один подъем, сменяемый новым падением. Такая конфигурация графика обусловлена двумя причинами. Первая состоит в изменении уровня добычи природных ресурсов в течение времени. Типичная схема такова: первоначальный уровень добычи высок, поскольку объем добычи, как правило, достигает пика уже за первые несколько лет работы, а затем постепенно снижается, пока не сходит на нет. На практике в случае Республики Чад (как и в случае Нигерии и многих других стран) существует риск того, что волатильность усугубится вследствие такого фактора, как политическая нестабильность в стране в целом и в нефтедобывающих регионах в частности. Вторую существенную причину волатильности следует искать в характере соглашения между производящими компаниями и правительством. В случае Республики Чад нефтяной консорциум был освобожден от налогов на прибыль на несколько первых лет добычи нефти. Поскольку фискальные сборы являются главным источником государственных доходов, введение налогов для нефтяных компаний должно вызвать самый большой скачок в уровне доходов Республики Чад (рис 1.1).

Третий основной источник волатильности, не нашедший отражения на рисунке 1.2, заключается в крайне неустойчивом характере цен на нефть и газ. Отображенный на рисунке 1.2 прогноз Всемирного банка базируется на цене 15,25 доллара за баррель —

цифра, сегодня безнадежно устаревшая. Рисунок 1.2 показывает, как изменялись цены на нефть за последние двадцать лет. Следует отметить, что, хотя за эти годы просматривается вполне отчетливая тенденция к повышению, вариации вокруг этого тренда очень велики: скачки на 5-10% за неделю происходят относительно часто.

В ситуации, когда источник доходов в высшей степени волатилен, неизбежно возникает ряд проблем. Самая очевидная из них состоит в том, что предельно затрудняется долгосрочное планирование — ввиду необеспеченности будущего финансирования из-за флуктуаций стоимости ресурсов. Даже в тех случаях, когда эта необеспеченность не обусловлена ни колебаниями цен, ни несовершенствами рынков капитала, волатильность в денежных поступлениях часто трансформируется в волатильность в расходовании средств. В результате происходит чередование «тучных лет», характеризующихся высоким уровнем расходов, и «тощих лет», когда расходы резко сокращаются. Это, в свою очередь, приводит к циклам подъем-спад. При этом блага тучных лет преходящи, в то время как проблемы, порожденные тощими годами, не поддаются быстрому решению.

Диапазон этих флуктуаций может увеличиться за счет международных займов. В хорошие времена, когда цены и объем добычи высоки, страна занимает средства за границей, усиливая подъем. Но когда цены падают, заимодавцы требуют выплат с процентами, вынуждая ресурсодобывающие страны сокращать расходы, что увеличивает амплитуду спада. Были случаи, самый известный из которых имел место в 1970-е годы, в период подъема цен на нефть, когда нефтедобывающие страны закладывали свои будущие доходы, чтобы занять денег, но эта стратегия закончилась в начале 1980-х годов долговым кризисом, вызванным падением цен на нефть. Мексика, Нигерия и Венесуэла —типичные примеры стран, вовлеченных в цикл подъем-спад из-за объема задолженностей. Подобная стратегия не так иррациональна, как это может показаться на первый взгляд. Большинство бедных стран имеют ограниченные возможности в плане международных займов, и им, как правило, не удается получить в долг средства на финансирование инфраструктуры, необходимой для обеспечения экономического роста. Наличие нефти может служить своего рода залогом или, по крайней мере, неформальной гарантией, поскольку доходы от продажи нефти легко идентифицировать и направить на обслуживание долга. Таким образом, нефтяной подъем, обусловленный либо высокими ценами, либо большими объемами добычи, может не только увеличить приток наличных денег, но и облегчить доступ к крупным международным займам. Если правительство действительно считает инвестиции в инфраструктуру, без которой невозможен экономический рост, приоритетной задачей, может быть, имеет смысл занять на них деньги под будущие доходы от продажи нефти? Однако главное слово здесь «если», поскольку очень многие международные займы были растрачены впустую или попросту разворованы и приток международного капитала зачастую приводил к панике и неблагоприятным структурным изменениям, которые заканчивались для стран-заемщиков глубоким долговым кризисом. Разумеется, такая опасность угрожает не только нефтедобывающим странам, но сам характер богатства в форме природных ресурсов делает «облагодетельствованные» им страны более подверженными этой разрушительной динамике.

Жизнь не по средствам

Когда правительство начинает тратить заработанные на природных ресурсах деньги, возникает новый комплекс проблем. Поскольку нефтяные и газовые ресурсы являются невозобновляемыми, любое потребление прибыли от их продажи должно рассматриваться скорее как потребление капитала, чем как потребление дохода. Если потребляться буцет вся прибыль, то стоимость всего капитала страны уменьшится. Если не брать в расчет затраты на добычу, оптимальную стратегию можно описать следующим образом: надо конвертировать большую часть добытых природных ресурсов в финансовые активы, а затем инвестировать их в диверсифицированный портфель,— с тем, чтобы рассматривать как доход проценты, полученные с этих финансовых активов. Анализ Хотеллинга (см. главу 6), произведенный с учетом затрат на добычу, дает рамочную методику определения оптимального времени для добычи полезных ископаемых. В принципе, проблема состава портфеля может быть полностью отделена от решений о расходах. Абстрактно говоря, оптимальный вариант состоит в том, чтобы конвертировать нефть, находящуюся под землей, в золото, многоквартирные дома, доллары или другие активы, находящиеся над землей. Если проводить такую стратегию с логической последовательностью —например, путем продажи прав на добычу нефти на фьючерсных рынках, — то можно полностью избавиться от волатильности доходов, связанных с природными ресурсами. Сходным образом полная приватизация прав на добычу нефти (по принципу «плата вперед») могла бы —при условии идеального функционирования рынков —сыграть такую же роль. Однако на деле выясняется, что та скрытая цена, которую платят правительства за конвертацию рискованных активов в форме природных ресурсов в надежные финансовые активы, чрезвычайно высока, так что они поступили бы неразумно, если бы начали безоглядно воплощать в жизнь вышеуказанные логические схемы³.

На практике доходная и расходная стороны экономической стратегии неотделимы одна от другой. Международные советники часто подчеркивают, что страна не становится богачев результате извлечения из земли природных ресурсов; просто она изменяет состав своих базисных активов. Но этот аргумент имеет ограниченное применение. На самом деле, когда страна получает более высокие доходы и доступ к капиталу, возрастает давление на правительство, заставляющее его тратить деньги скорее раньше, чем позже. Это давление проистекает из различных источников. Как объясняется в главах 8 и 10, политики, нетвердо стоящие у власти, легко поддаются искушению потратить деньги как можно скорее, что бы ими не воспользовались в будущем их политические противники. Это искушение оказывается еще более сильным, если правительство уверено, что расходование денег поможет ему надолго закрепиться у власти. Давление может оказываться как со стороны населения, требующего быстрого и заметного повышения своего благосостояния, так и со стороны определенных слоев избирателей, требующих вознаграждения за политическую поддержку. Особенно убедительно звучат аргументы в пользу расходования средств (или даже займов под будущие продажи), когда экономика настолько слабо использует свой потенциал, что даже незначительные денежные вливания в форме государственных дотаций могут оказать сильное воздействие на национальный доход. Приходится признать, что выработанные Международным валютным фондом требования, призванные воспрепятствовать безудержному росту бюджетного дефицита, имеют в данном контексте мало смысла.

Гораздо более трудные вопросы возникают, когда правительство имеет экономически обоснованный проект, направленный на расширение разработки внутренних ресурсов и существенное увеличение объема их добычи. В таких случаях возникает соблазн использовать доходы от продажи природных ископаемых на покрытие затрат, связанных с мобилизацией дополнительных внутренних ресурсов. Но если такой подход не будет сопряжен с другими политическими решениями, нацеленными на его поддержку и подстраховку, реализация подобного проекта может привести к росту реального обменного курса национальной валюты и сокращению рабочих мест в других (недобывающих) секторах экономики. Итоговые результаты такой политики могут оказаться негативными. Тем не менее, если правительство сумеет использовать ресурсное богатство для покрытия потребности в иностранной валюте и одновременно мобилизовать налоговые поступления на финансирование внутренних расходов, такие инвестиции могут обеспечить экономический рост без повышения обменного курса. В самом деле, как показано в главе 7, во многих случаях высокий уровень инвестиций может оказаться оптимальным в краткосрочной перспективе, но правительства, как правило, подвергаются очень сильному давлению, заставляющему их идти на расходы, превышающие вышеупомянутый оптимум.

Недостаточные инвестиции в образование

Чрезмерное потребление идет рука об руку с недоинвестированием. Исследования показывают, что из всех способов инвестирования в богатых ресурсами странах больше всего страдает вложение средств в образование [Gylfason 2001]. Полагаясь на богатство в виде природных ресурсов, государство склонно забывать о потребности в разносторонне развитой и квалифицированной рабочей силе, которая могла бы поддержать другие экономические секторы, когда природные ресурсы иссякнут. В результате доля национального дохода, выделяемая на образование, снижается, прием учащихся в средние школы и программа обучения девочек сокращаются. Хотя в краткосрочной перспективе последствия такого уменьшения расходов почти не заметны (чего нельзя сказать о последствиях снижения капиталовложений в развитие добывающей промышленности, составляющей львиную долю национального производства), но в конечном счете экономия на образовании неизбежно приводит к срыву попыток приступить к диверсификации экономики страны.

Чтобы объяснить эту тенденцию, следует учесть природу источников богатства. Когда богатство страны зависит от инвестиций в промышленное производство или другую производительную деятельность, инвестиции в человеческий капитал являются неотъемлемой составляющей процесса создания богатства страны. Но если источником богатства страны служат «дарованные» ей природные ресурсы, инвестиции в создание квалифицированной рабочей силы не являются безусловно необходимыми для получения текущих доходов. Если правительство страны не понимает необходимости концентрации усилий на создании богатства и наустойчивости развития, оно не будет уделять должного внимания инвестициям в человеческий капитал (равно как и другим производительным инвестициям).

* * *

Кроме проблем, возникающих в экономической и финансовой сферах, с зависимостью от экспорта нефти и газа ассоциируются также и политические процессы, оказывающие негативное влияние на развитие страны. Как уже было отмечено выше, в государствах с нефтезависимой экономикой можно с большой степенью вероятности ожидать ограничения политических свобод, создания недемократических режимов правления, высокого уровня коррупции и внутренних распрей, перерастающих в гражданские войны. Опыт показывает, что зависимость от природных ресурсов приводит к подобным результатам через различные механизмы, которые будут описаны в последующих разделах книги.

Опасность расхищения

Высокий уровень коррупции является наиболее очевидным политическим риском, возникающим из-за богатых природных ресурсов. Возможность быстрого доступа к крупным финансовым активам повышает вероятность расхищения этих богатств политическими лидерами. Тот, кто контролирует эти активы, может использовать их для удержания власти как легитимным путем (то есть посредством расходования этих средств на политические кампании), так и насильственными методами (то есть финансируя вооруженные формирования). По мнению некоторых аналитиков, коррупция есть фирменный знак нефтяного бизнеса как такового⁴. Однако зависимость от экспорта нефти и газа может стимулировать коррупцию не только прямым, но и косвенным образом. Как будет показано ниже, наличие нефтяного и газового богатства может привести к ослаблению государственных структур, а это, в свою очередь, облегчает коррупционную деятельность для государственных чиновников. Эти риски еще более возрастают в случаях, когда развитие нефтяного и газового секторов связано с концентрацией бюрократической власти, затрудняющей введение прозрачности и других ограничений власти чиновников. Поэтому не приходится удивляться тому, что статистические исследования, классифицирующие страны мира по уровню коррупции, показывают, что зависимость страны от природных ресурсов часто порождает недуг под названием «коррупция» [Leite and Weidmann 1999].

Коррупция, связанная с природными ресурсами, может принимать самые разные формы. Международные нефтедобывающие компании, стремящиеся максимизировать свои доходы, обнаруживают, что легче сократить расходы на приобретение ресурсов путем их покупки по ценам ниже рыночных —давая взятки правительственным чиновникам,—чем ломать голову над более эффективной организацией добычи ресурсов. Что касается национальных фирм, то и им природные ресурсы зачастую продаются ниже себестоимости —с тем, чтобы правительственные чиновники смогли получить либо откат, либо долю собственности соответствующих компаний. Практика показывает, что риск коррупции в богатой ресурсами стране очень велик и цена, которую приходится за это платить национальной экономике, чрезвычайно высока. Приведем только один пример. По некоторым оценкам, президент Нигерии Абача украл из государственной казны сумму, соответствующую 3 миллиардам долларов [Ayittey 2006].

Слабое неподотчетное государство

Хотя можно было бы ожидать, что доступ государства к дополнительным ресурсам в виде доходов от продажи нефти и газа сделает его сильнее, существует ряд причин, по которым, как это ни парадоксально, страна, пользующаяся таким доступом, становится более слабой [Karl 1997]. Государства, способные генерировать доходы из продажи нефти и газа, меньше зависят от своих граждан, что может привести к нарушению связей между правительством и населением. Когда граждане освобождаются от налогового бремени, они, как правило, получают меньше информации о деятельности государства и, соответственно, предъявляют к нему меньше требований. Даже если они не одобряют политику государства, у них нет такого средства воздействия, как возможность лишить правительство своей денежной поддержки. Поэтому государство не видит особого смысла в укреплении связей с гражданами. Кроме того, полагаясь на внешние, а не внутренние источники доходов, государство не испытывает особой нужды и в развитии бюрократического аппарата, предназначенного для сбора налогов [Fearon and Laitin 2003]. Между тем сегодня уже стало почти общепринятым мнение, что потребность в сборе налогов внесла неоценимый вклад в создание не только сильного государства, но и демократических институтов во многих западных странах [Ross 2004]. Таким образом, отсутствие зависимости от налоговых сборов и готовность полагаться вместо этого на внешние источники доходов, судя по всему, затрудняют развитие эффективного государственного управления во многих богатых ресурсами развивающихся странах [Moore 1998].

Поскольку же доходы ресурсодобывающих стран в большой мере независимы от силы и успехов экономики в целом, правительство такого государства не чувствует необходимости проявлять активность в поддержке национальной экономики. Не имея прочной опоры в местной экономике, правительство инвестирует свои доходы в аппарат принуждения. Однако государство не становится от этого сильнее. Созданные им силовые структуры часто оказываются непрофессиональными и слабо мотивированными; кроме того, репрессивные возможности этих структур легко могут быть направлены против самой власти. Даже если подобная стратегия приводит к успеху в плане защиты политической элиты, она не создает механизмов, которые помогли бы повысить уровень развития национальной экономики. В главе 10 Терри Линн Карл рассматривает динамику этой взаимозависимости и предлагает меры, при помощи которых государство могло бы попытаться воспрепятствовать эрозии производительных сил страны.

Угрозы демократии

Негативные явления, связанные с высоким уровнем коррупции и слабостью государственных институтов, оказывают пагубное влияние на политическую систему страны в целом. Государства, богатые природными ресурсами — в особенности нефтяными и газовыми, —не слишком предрасположены к тому, чтобы иметь демократическую политическую систему. В частности, недемократические нефтяные страны имеют меньше шансов стать демократическими, чем страны, не являющиеся экспортерами нефти. Эта закономерность была выявлена в ходе межгосударственных исследований, в которых анализировалось соотношение между фактом открытия нефтяных месторождений и демократическими изменениями в следующие десятилетия [Tsui 2005]. Доступ к нефтяным богатствам дает главе страны возможность успешно подавить или подкупить оппозицию и тем самым избежать опасности потерять власть в ходе электоральной конкуренции.

Негативные последствия владения нефтью являются проблемой не только для развивающихся стран; подобные тенденции наблюдались даже в Соединенных Штатах. В одном недавнем исследовании анализируется соотношение между добычей нефти и угля в каждом американском штате за период с 1929 по 2002 год и губернаторскими выборами. Исследование показало, что повышение зависимости штата от этих ресурсов на 1% коррелирует с повышением примерно на 0,5% отрыва победившего губернатора от своих конкурентов [Goldberg et al. 2005]. По меньшей мере три свойства нефтезависимых государств помогают объяснить соотношение между зависимостью от природных ресурсов и отсутствием успехов в области демократизации [Ross 2001]. Во-первых, правительства не ощущают необходимости обменивать свою политическую власть на право собирать налоги, поскольку они могут получать доходы из других источников. Во-вторых, они могут инвестировать средства в силовой аппарат, используемый для подавления тех сил, которые угрожают их политической власти. И в-третьих, граждане этих государств менее подвержены воздействию тех преобразующих эффектов индустриализации, которые закономерным образом приводят к борьбе за демократизацию в странах, где развивается национальная промышленность.

Недовольство добывающих регионов

Разработка природных ресурсов неизбежно порождает разного рода политические фрустрации в стране —и особенно в тех регионах, где ведется эта разработка. Процесс добычи природных ресурсов сам по себе приводит к насильственным выселениям, приезду новых, некоренных жителей, приводящему к перенаселенности и в конечном счете к загрязнению или разрушению окружающей среды. Даже если изменения в местных условиях минимальны, богатые ресурсами регионы могут полагать, что они имеют особые права на эти природные богатства, и испытывать горечь при виде того, как они утекают из региона к выгоде других частей страны. Подобные жалобы звучали в Кабинде (Ангола), Добе (Республика Чад) и даже на маленьком острове Принсипе (Сан-Томе и Принсипи). Проблемы, вызванные такого рода горестями, и способы их решения обсуждаются в главе 9.

Военные вызовы правительствам

Страны —экспортеры нефти, даже если они не страдают от гражданских войн, тратят гораздо больше (в 2-10 раз) средств на военные расходы, чем страны, не имеющие нефтяных запасов. В самых тяжелых случаях ресурсное проклятие приводит не только к милитаризации, но и к гражданской войне. Согласно статистике, вероятность возникновения гражданских войн в нефтедобывающих странах выше, чем в государствах, не располагающих нефтяными запасами [Humphreys 2005]. В самом деле, на территории таких богатых нефтью стран, как Ангола, Колумбия или Судан, гражданские войны длились десятилетиями. Тому есть несколько причин. Если нефтяные и газовые богатства попадают в руки политических лидеров просто потому, что они пришли к власти и номинально контролируют государство, то возрастает вероятность того, что негосударственные игроки, чтобы извлечь выгоду из ресурсных богатств, попытаются сменить режим, скорее всего, применив насилие [Collier and Hoeffler 2000; Fearon and Laitin 2003]. В некоторых странах это может привести к сепаратистским требованиям —иногда усиленным протестными настроениями, возникшими в добывающих регионах, — или к прямым попыткам свергнуть центральное правительство, что имело место в Республике Конго [Englebert and Ron 2004]. Подобные настроения усиливаются в тех случаях, когда богатое ресурсами государство имеет слабое государственное управление и ему недостает законности. Поскольку международное сообщество испытывает большой интерес к ресурсам такой страны, внешние игроки—в лице государств или корпораций —могут посчитать для себя выгодным поддержать тех, кто угрожает центральному правительству, в надежде на установление особых отношений с новым режимом. Иностранные силы нередко беззастенчиво вмешиваются во внутреннюю политику нефтедобывающих государств, чтобы прибрать к рукам нефтяные ресурсы и связанные с ними денежные потоки. Поддержанный ЦРУ переворот в Иране в 1953 году может послужить достаточно наглядным примером подобной стратегии [Gasiorowski 1987].

Взаимосвязь между политикой и экономикой

Существует тесная взаимосвязь между экономическими проблемами, обсуждаемыми в первой части данного раздела, и политическими проблемами, обсуждаемыми во второй его части. Дело в том, что даже в демократических государствах, когда правительства приватизируют природные ресурсы, они получают за них неполную рыночную стоимость. Фирмы, специализирующиеся на добывающей промышленности, заботятся прежде всего о минимизации платы за доступ к ресурсам. Поэтому они добиваются того, чтобы сделка была заключена благоприятным для них образом и в ущерб правительствам. Часто эта цель достигается политическими средствами, такими как пожертвования на избирательные кампании определенных политиков и другие формы альянса государства с частным сектором. Кроме того, хотя продажа доступа к ренте на природные ресурсы считается относительно простым способом сокращения бюджетного дефицита, это часто приводит к заключению недальновидных сделок и к соучастию в мздоимстве. Администрация Соединенных Штатов не раз практически по дешевке сбывала природные ресурсы страны, чтобы пополнить бюджет. Рональд Рейган, например, организовал «горящую» распродажу лицензий на добычу нефти путем проведения ускоренных аукционных распродаж, что привело к снижению цен и большим убыткам для правительства. Корпорации, работающие в добывающих отраслях, тоже заинтересованы в ограничении прозрачности, так как им выгодно затруднить доступ граждан к информации о том, какие суммы получает правительство в обмен на природные ресурсы страны. Кроме того, в большинстве случаев нефтедобывающие корпорации имеют стимулы к смягчению правительственных нормативных актов, призванных уменьшить вред, причиняемый окружающей среде, и заставить корпорации платить за ущерб, наносимый природе⁵.

Главы этой книги посвящены проблемам, порожденным негативными воздействиями нефтяных и газовых богатств на политико-экономическую ситуацию в стране и мире. Их авторы исходят из убеждения, что государства и компании могут и должны сделать все от них зависящее, чтобы разрабатывать нефтяные ресурсы на более эффективной и справедливой основе. Мы особенно настаиваем на том, чтобы правительства не боялись принимать трудные и смелые решения в надежде преуспеть там, где большинство государств потерпело фиаско. Если государства не найдут в себе воли и решимости предпринять такие шаги, тогда лучше оставить нефть и газ в земле. Как известно, нефть, оставшаяся в земле, является неистощаемым активом⁶. Хотя актив в виде неиспользуемой нефти не приносит процентов, земля может оказаться для него самым надежным местом, особенно если существует риск, что правительства будут использовать доходы скорее для своих целей, чем во благо общества, как это чаще всего случалось до сих пор. В такой ситуации народ может извлечь из добычи ресурсов кое-какие выгоды, но совершенно ясно, что не такие большие, как это было бы в случае, если бы деньги тратились исключительно на повышение благосостояния населения страны. Для радикального изменения ситуации требуется решимость, и не только от правительства «принимающей страны», которое часто не обладает достаточной политической волей, чтобы отложить разработку полезных ископаемых. Кроме правительства и международных корпораций к этому процессу должны подключиться гражданские организации и международное сообщество: все эти акторы должны сыграть свою роль в упорядочении разработки природных ресурсов. Если ориентация правительства такова, что от него не приходится ждать действий, направленных на рост благосостояния народа, то национальные группы и международное сообщество не должны оказывать ему помощь в добыче полезных ископаемых. В таких случаях необходимо осознать, что ресурсные деньги через некоторое время почти наверняка будут потрачены с большей пользой, чем теперь; стало быть, то, что сейчас требуется,—это терпение.

Но что делать в тех случаях, когда правительство готово предпринять необходимые трудные шаги? В главах первой части книги рассматривается ряд базовых вопросов, касающихся взаимодействия между правительствами и нефтяными корпорациями. Первый вопрос, с которым сталкивается нефтедобывающая страна, состоит в следующем: должно ли правительство вообще вмешиваться в эти процессы? Ведь ответственность за добычу нефти может быть полностью возложена на частный сектор. Джозеф Стиглиц рассматривает этот вопрос во главе 2. В отличие от некоторых апологетов свободного рынка⁷, он не считает, что приватизация является панацеей от всех бед; на самом деле приватизация может привести к существенным стоимостным потерям для государства — при том, что частными предпринимателями не будут решены ни микропроблемы хорошего управления, ни макроэкономические проблемы, отравляющие жизнь многим нефте и газодобывающим государствам. Стиглиц также рассматривает проблему организации аукционов и выстраивания договорных отношений между государством и частным сектором, если государство решит использовать частные компании для добычи природных ресурсов. Эти оптимальные аукционы и контрактные отношения существенно отличаются от тех, что обычно имеют место в действительности,— главным образом в силу вышеупомянутых политико-экономических факторов.

Как бы то ни было, сотрудничество с частным сектором чаще всего неизбежно, и оно может оказаться высокопродуктивным. В главах 3 и 4 рассматривается проблема заключения сделок между правительством и международными нефтяными корпорациями: как добиться того, чтобы в результате переговоров богатые ресурсами страны получали наиболее выгодные для себя контрактные условия? В главе 3 Дэвид Джонстон дает ключевую информацию, необходимую для оценки фискальных условий нефтяных контрактов. Он демонстрирует слабости большинства общепринятых методов, используемых для оценки доходов страны в нефтяных контрактах, и выделяет те элементы соглашения, на которых следует сосредоточить внимание при оценке того, насколько выгодна для страны заключаемая ею сделка. В главе 4 Дженик Рейдон обосновывает тезис о том, что выгоды, на которые может рассчитывать правительство, зависят главным образом от одного часто упускаемого из виду обстоятельства — мастерства переговорщиков. По сути дела, переговоры, связанные с заключением нефтяных контрактов, более сложны, чем это кажется многим правительствам. Рейдон подчеркивает, что затраты на найм опытной и искусной команды переговорщиков, как правило, окупаются с лихвой; кроме того, этот автор выделяет комплекс ключевых вопросов, которые должны быть тщательно обсуждены всеми сторонами, участвующими в переговорах по нефти и газу. В большинстве случаев лучшим способом решения вопроса о том, кому должны быть предоставлены права на проведение буровых работ, является открытый тендер; такая система не только позволяет правительству добиться самых высоких цен, но и может защитить страну от коррупционных сделок. В главе 5 Питер Крэмтон говорит об уроках, которые могут быть извлечены из теории аукционов применительно к торгам по нефти и газу. Определенная организация аукциона может помочь стране понять, какой информацией о ее запасах располагают те или иные компании, и подстегнуть конкурентную борьбу между ними. Обеспечение прозрачности и конкурентности приводит к увеличению доходов и препятствует сговору между компаниями. Далее обсуждаются достоинства и недостатки различных дизайнов аукциона, а один новый способ организации описан более детально.

Однако, как уже говорилось, после того как нефтяные и газовые деньги начинают поступать в страну, возникают новые проблемы. В главах второй части рассматриваются макроэкономические и политико-экономические вопросы, связанные с управлением интертемпоральными расходами. В главе 6 Джеффри Хил выявляет экономическую логику, позволяющую оптимальным способом отделить стратегию заработков от стратегии расходов. Оптимальная программа требует гораздо более целеустремленного выравнивания расходов, чем это обычно получается на практике, когда кривая расходов воспроизводит все колебания кривой доходов. В своем анализе Хил особо выделяет проблемы, связанные с тем, что нефтяную или газовую прибыль рассматривают как доходы, не принимая во внимание истощения запасов природных ресурсов. Оптимальной программой расходов в масштабах страны следует считать такую программу, в которой уравновешены два фактора: негативные макроэкономические последствия больших финансовых вливаний в иностранной валюте, с одной стороны, и необходимость инвестировать в другие секторы производства, чтобы достичь более высокого уровня экономического роста в долгосрочной перспективе, — с другой. Эта трудная задача рассматривается Джеффри Саксом в главе 7. Сакс выявляет условия, при которых природные ресурсы почти неизбежно оказывают негативное воздействие на другие секторы экономики. Однако можно избежать этих последствий и даже превратить негативное воздействие в позитивное, если избрать адекватную инвестиционную стратегию. Оптимальная инвестиционная стратегия может предусматривать намного более высокий уровень расходов на начальных этапах разработок, чем это предусмотрено в рекомендациях многих аналитиков. Однако в связи с этим возникает проблема: какой бы оптимальной ни была программа расходов — с упором на начальные или конечные этапы, —правительство все равно будет испытывать давление со стороны сил, стремящихся как можно быстрее заставить его потратить как можно больше денег. Причины, вызывающие такое давление, обсуждаются в главе 8 Макартеном Хамфрисом и Мартином Сандбю. Большим подспорьем для решения этой проблемы может послужить создание фондов природных ресурсов —но только в том случае, если эти учреждения действительно меняют соотношение сил при принятии важных политических решений. На это соотношение сил можно повлиять по меньшей мере тремя способами: путем расширения числа акторов, играющих роль при принятии решений о расходах; путем предоставления этим акторам инструментов, позволяющих следовать определенной стратегии расходов; и путем создания ситуации, при которой любое отклонение ответственных лиц от ранее принятых решений будет им дорого стоить.

В главах третьей части исследуются политэкономические и юридические вопросы, связанные с оптимальным управлением доходами. В главе 9 Майкл Росс анализирует набор возможностей, которыми располагает государство в управлении болезненными процессами распределения доходов от продажи природных ресурсов. В этой главе показано, как минеральные богатства могут усиливать вертикальное и горизонтальное неравенство и что могут сделать правительства в этой связи. Росс анализирует преимущества и недостатки децентрализации ресурсных доходов и предлагает комплекс рекомендаций государствам, стремящимся лучше управлять процессами распределения, порожденными «бумом полезных ископаемых». Прямое распределение доходов среди граждан добывающей страны, хотя и выглядит привлекательным, но приводит к ряду новых проблем. Сходным образом децентрализация, предусматривающая предоставление местным органам власти права на взимание доходов, выглядит крайне проблематично, хотя децентрализация расходов —в случае, если централизованной структурой произведено их выравнивание, —имеет ряд преимуществ. В главе 10, написанной Терри Линн Карл, автор обращается к проблеме взаимосвязей между государством и обществом. Карл задается вопросом: если зависимость от природных ресурсов исторически привела к ослаблению связей между государствами и их населением, можно ли переломить эту тенденцию, чтобы двинуться вперед, к демократии? Она исследует ряд предложенных возможностей и фокусирует внимание на ключевой предпосылке установления прочных связей между государством и обществом: такой предпосылкой является информированность общества о состоянии государственной финансовой системы и об операциях государства в нефтяном и газовом секторах. Карл утверждает, что этот фактор — необходимое предварительное условие успешного осуществления любых действий, нацеленных на то, чтобы избежать ресурсного проклятия. В завершающей главе, написанной Джозефом Беллом и Терезой

Мореа Фариа, рассматриваются существующие юридические возможности, на которые можно опереться при решении вышеозначенных проблем. В этой главе —снабженной приложениями, в которых даны сокращенные варианты новаторских законов, регулирующих управление нефтяными и газовыми доходами, —намечен ряд последовательных шагов, которые следует предпринять правительству, если оно действительно захочет следовать рекомендациям, изложенным в предыдущих главах. В совокупности главы этой книги охватывают весь цикл управления ресурсами: от начальных трудностей, связанных с переговорами с международными корпорациями, до трудных экономических и политических решений о том, когда и как тратить доходы от продажи природных ресурсов. Как это ни прискорбно, но все предписания такого рода, независимо от степени их разумности, имеют печальную судьбу: они чаще всего остаются благими пожеланиями, ведь природа ресурсного проклятия такова, что многие лица, работающие в правительстве и частном секторе, прекрасно себя чувствуют (во всяком случае, в краткосрочной перспективе), когда ресурсы управляются недолжным образом. Даже если такое положение вещей невыгодно для них в долгосрочной перспективе, изменить поведение ведущих игроков чрезвычайно сложно, если акторы, от которых это зависит, не решатся на проведение радикальных реформ. Задача в том, чтобы найти способы, позволяющие изменить стимулы, с которыми имеют дело эти акторы, таким образом, чтобы они были заинтересованы в надлежащем выполнении своих обязанностей. Основная мысль этой книги, лейтмотивом проходящая через все ее главы, состоит в том, что это может быть сделано лишь при одном условии: информация, имеющая отношение к отрасли, должна быть доступна широкой публике, чтобы она могла адекватно оценивать решения своих политических лидеров. Если в нефтегазовой политике не будут произведены структурные изменения, обеспечивающие гораздо более широкий доступ к информации о том, как заключаются сделки, кто что получает и как власти распоряжаются ресурсами, мы будем и дальше иметь дело исключительно с упущенными возможностями и те безобразия, которые каждодневно творятся во многих богатых нефтью и газом странах, будут продолжаться до бесконечности.